质询，是人大代表向有关国家机关提出问题，并要求其给予答复的一项宪法权力，是人大代表监督“一府两院”工作的重要方式，体现了国家立法机关的权威和崇高地位。我国《宪法》、《全国人民代表大会组织法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对人大代表的质询权作出了明确的规定。但是由于一些限制性规定和缺乏可操作的细节性规定，使这项原本灵活、重要的代表监督权在实践中很少得到运用，或者效果不佳，有的则被作为普通的意见、建议处理，影响了质询权在国家政治生活中的作用。
近日，全国人大代表童海保在《中国青年报》上撰文，将目前我国质询制度中的不足归纳为七个方面，这个总结非常全面，归纳来说，质询权之所以未得到足够的重视和行使，主要原因是缺乏配套性的法律，没有具体的操作性规定。
相比较而言，全国人大办公厅出台的全国人大代表的批评、建议和意见的处理办法使代表提出批评、建议和意见的水平及处理结果都得到了提高。但是，人大代表的权力不止于此。人大代表的批评、建议和意见是一种柔性监督，而且这项监督权并不专属于人大代表。我国《宪法》规定任何公民都可以对国家机关及其工作人员提出批评、建议和意见，不过人大代表的批评、意见和建议需要更加认真地对待而已。批评、建议和意见表现的是人大代表对其他国家机关及其工作人员存在的工作疏忽进行的提醒，不是纠察，更不是责问。
质询权则是一种刚性的监督，是专属于人大代表的监督权，是对其他国家机关及其工作人员工作失误的一种纠察和责问，具有一定的强制性，其他任何公民、组织均无此权力。从这个意义上说，质询权是人大代表对国家机关的监督权之中的“标志性权力”，更应当得到认真地对待，修补目前质询制度的不足，以充分保障人大代表行使监督权。
这样一项严肃的监督权，必须按照严谨、完善的制度来依法进行，但现有质询制度的不足使质询没有充分发挥其应有的监督功能。其一是在已有的一些法律规定中有不利于质询发挥作用的因素，如设定的条件提高了质询权实施的门槛，目前质询案必须在人大开会期间才可提出，而人大会期均不长，会议中的工作又十分多，限制了代表充分质询。另外，质询还要经过主席团才能提交受质询机关，接受质询的仅是国家机关而不包括其中的工作人员、质询只能以书面方式提起等。另一方面的不足则是关于质询的法律空白太多，例如质询权的结果、质询权应当在什么范围内实施、质询答复的时间和次数、受质询机关的答复准备如何进行、质询会上的辩论如何展开等。这些缺陷使一些质询无果而终，造成代表不愿提出质询，个别质询一旦提起又成为代表片面的声讨会和受质询单位的检讨会（例如某媒体报道某市人大代表对政府机关的质询，标题就是“代表厉声质问”），导致的结果就是一方面影响了代表质询的积极性，另一方面造成受质询机关心理上的抵触，不愿接受质询。
立法权和监督权是两项重要国家权力，犹如人大代表的两只手，而质询权则是监督的核心内容。随着民主政治的发展和人大制度的完善，质询权将日益成为人大代表监督国家机关及其工作人员的重要方式，对其及早进行研究和制定法律十分紧迫。全国人大目前十分重视民事、经济、刑事、行政等方面法律制度的建设和完善，更应抓紧完善规范、保障自身权力运行的宪法性法律制度建设，以充分保障人大代表民主权力的有效行使。
[新京报]
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引入人大监督遏制编制过快增长
两会期间，代表委员和公众都关注机构设置和人员编制增长快所导致的政府行政成本过高问题。有的政协委员建议，以国家立法的方式“锁住”上一轮机构改革确定的编制单位和员额。这个建议切中要害，因为我国行政成本增长不但存在人员编制增长快的问题，更存在缺乏有效方式约束编制增长的困境。以人大监督控制编制过快增长，是解决这个问题的根本出路。
人大监督理应包括对行政成本和编制的监督。政府行使着公共权力，掌握大量社会资源，管理社会公共事务，提供公共服务，存在资源不合理利用的可能性，需要相应的监督机制和责任机制。虽然行政机关有自身的约束机构，但既做运动员，又做裁判员，有时难以客观公正地自我约束。从公共权力运行和制衡的一般规律来看，实行立法机关的异体监督是有效方式。人民代表大会，作为我国的最高权力机关，代表人民群众的利益，其职权包括决定重大事项和监督这两个方面，完全包括对行政成本的监督，建议从以下几个方面着手：首先，制订《编制法》。
我国过去一直是用行政手段而不是用法律手段处理机构和编制问题，人大难以对行政编制实施有效的监督。今年我国实行了《公务员法》，“纳入国家行政编制”是公务员的核心特征，但目前尚未出台《编制法》，编制管理工作离规范化、科学化、法制化的距离还比较远。
比如，中央和地方机关中普遍存在行政编制与事业编制混用的现象。同是在行政机关工作，有的是行政编制，有的是事业编制。一个局行政编制有30多个，却管理着1000多个事业编制。随着事业单位改革的推进，有的事业单位将逐渐从公共财政拨款中剥离出去，从而降低行政成本。从近期看，要正本清源，合理认定机关中的行政编制与事业编制；从长远看，尽快出台《编制法》才是治本之策。
其次，将行政成本纳入国家预算和决算。根据宪法的规定，全国人民代表大会的五项主要职权的第四项是决定国家的重大事项，包括审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。在许多发达国家，行政成本是纳入国家预算和决算的。我国编制立法应明确规定，定编定员的建议权在政府，但审查批准权应属人大；另外政府应将包括人员编制情况在内的行政成本预算和执行情况向人大报告，接受监督。
再次，将机构和编制调整纳入人大常委会的监督。
当前，我国除了大规模的机构改革方案需要人大通过外，机构设置和人员编制的日常管理都由政府有关职能部门管理，这导致编制增长积少成多。可以考虑将编制调整纳入人大常委会的日常监督工作。
最后，明确超编的行政和法律责任。目前，我国行政机关负责人对于人员超编无需承担任何责任，导致超编现象严重、行政成本大量增加。为从根本上改变这种状况，需要明确其行政责任；对超编严重、弄虚作假的，还要追究其法律责任，以法律的严肃性禁止和惩治在编制工作中任何形式的先斩后奏、转而不奏，以及吃“空饷”等违法行为。
同时，还要从编制增长的根源入手，解决政府职能转变问题。编制增长的内在动力是政府职能的扩张。因为职能扩张必须要求增加机构和人员。所以，转变职能是控制编制的核心内容。
人大在对政府经济和社会发展计划的审议中加强对政府职能转变情况的监督，也是控制编制增长的有效方式。
[新京报]
