制度不在多，而在科学合理

　　——对提高党建科学化水平的思考

　　编者的话:胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出：90年来党的发展历程告诉我们，建设好、管理好一个有几千万党员的大党，制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。为什么制度建设如此重要？怎样通过制度建设提高党建的科学化水平？在党的制度建设史上有哪些经验和教训？请看专家的解读。

　　胡锦涛同志在“七一”重要讲话中指出：“提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化”。制度建设关系到政党事业和政党发展的全局。邓小平同志在改革开放之初就十分强调制度建设的极端重要性：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。

　　党的制度应该构成一个完整的制度体系

　　推进党的制度建设既要就具体问题单独制定某些具体条规，也要从整体上思考制度的系统设计和安排。党的制度系统至少包含四个层面：

　　最高层次是党内的权力结构安排。这一体制要着眼于正确处理党员民主权利与党内权力的关系。中层设计是权力的运行机制：即在党内一定的权力体制框架内，根据党内权力与权利的互动规律来设计权力运作中各个环节上的规则。微观层面是权力运行各个环节上的操作性程序性设计。第四层面是约束个人行为的纪律要求。

　　有些同志对制度建设理解得比较简单，以为制定具体工作规定和约束个人行为的纪律条文就叫制度建设。其实，这是党内制度体系中最浅的层面，而这些工作规定和纪律要求能否得到很好的执行，往往取决于党内的制度环境。在党内制度体系中，党内权力体制、权力运行机制、权力操作的程序性规则，这三个层面综合构成党内的制度环境。制度环境好坏直接决定着工作规定和纪律要求的执行状况。一个科学合理的党内权力体制机制，可以最大限度地凝聚党内力量，充分发挥全体党员的积极性和创造性，而带有重大缺陷的体制机制就会恶化制度环境，误导党员干部的行为，事实上成为坑害党员干部的制度陷阱。正是因为党内权力体制和运行机制还存在某些缺陷，在一定程度上恶化了党内的制度环境，因而“潜规则”能够实际支配一些党员干部的个人行为。

　　胡锦涛同志深刻地指出：要科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。由此，我们不仅要考虑单项制度规定的创制，更要充分考虑制度建设的科学性和系统性。

　　党的制度要形成一个完整的制度链

　　党内制度建设的一个重要着力点是以制度管权。由此，制度建设不仅仅要根据政治理念，而且要遵循党内权力运行的规律与特点，根据党内权力与权利的互动规律来设计一整套制度链。

　　这一完整的制度链至少要包含四个方面的考虑：一是权力的公开透明运行，杜绝暗箱操作。二是权力在一定轨道上的封闭有限运行，防止权力运用无边界、无规矩。三是权力的公开透明和规范运行制度必须具有高度的刚性权威，防止制度的弹性化，使制度权威高于人的权威。四是对违反制度的权力行为必须给予明确的处罚。

　　要重视研究制度建设的成本与效能

　　由于多种原因，在改革开放前我们党对制度建设没有给予足够的重视，是邓小平同志深刻地反思和总结了党的建设的经验教训，提出制度建设的极端重要性，此后党的制度建设日益引起各级组织和党的各个部门的高度重视，取得了丰硕的成果。同时，各级党组织在发展党内民主的探索中也涌现出一批创新的制度。总起来看，制度建设成果数量众多、成效明显。但同时，也确实存在着有的党组织制定制度过于繁复、条规过于细碎的现象。实际上，制度建设并非是制度规定越多越好，而是要求其科学合理。条规的无序激增，一方面使制度的执行成本很高，另一方面又可能因某些规定之间的矛盾冲突反而成为一些人钻空子的机会，使制度效能受到影响。由此，我们需要对已有制度进行必要的梳理，将已经不适用的制度逐步清理掉，同时根据党的建设发展要求对各地创新的不同做法加以必要的统一规定，使制度获得最大的功能效应。

　　以先进的政党文化支撑制度建设

　　制度安排的背后是制度灵魂，制度的灵魂实质是党内制度的价值理性。一方面“制度反映着特定的价值观”，另一方面制度的确立和有效运行也依赖于一定的文化价值理念。

　　党员是党的事业的主人，党内一切权力归党员所有，党员通过直接或间接方式决定党内重大事务，共同参与党内事务，使党内民主成为党内生活的基本方式。这是党的制度建设的一个价值理性要求。离开了价值理性，任何党内民主制度都可能空壳化，变成徒具形式而无实质意义的东西，甚至有可能打着制度建设的旗号，设置规定和程序来限制党员权利。

　　由于我们党是执政党，党的制度建设在一定意义上也是深化国家政治体制改革、建设有中国特色社会主义民主政治的核心内容和重要组成部分。而且，党的制度建设，也与深化政府行政改革、提高政府行政效能、推进依法治国、实现党依法执政等紧密联系在一起。因此，推进党的制度建设需要放到整个国家民主法治建设的大局中去谋划，注意解决好党内制度建设与国家法律法规的有机衔接和协调配合问题。

　　(作者为中央党校党建教研部教授　蔡霞）

新华网北京７月１０日电 题：中国特色社会主义制度是党创新实践的科学总结——中国社会科学院马克思主义中国化研究部副主任金民卿谈胡锦涛总书记“七一”讲话精神

记者刘奕湛

胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立９０周年大会上的重要讲话指出，中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。我们推进社会主义制度自我完善和发展，在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套相互衔接、相互联系的制度体系。

中国特色社会主义制度具有哪些内涵？它的提出对当代中国社会发展进步起到什么样的作用？１０日，记者带着问题采访了中国社会科学院马克思主义中国化研究部副主任金民卿。

记者：应该如何理解讲话中提出的中国特色社会主义制度？

金民卿：讲话特别突出了中国特色社会主义的重要地位和作用，明确指出，中国特色社会主义道路，是实现社会主义现代化的必由之路，是创造人民美好生活的必由之路；中国特色社会主义理论体系，是指导党和人民沿着中国特色社会主义道路实现中华民族伟大复兴的正确理论；中国特色社会主义制度，是当代中国发展进步的根本制度保障，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势。

中国特色社会主义制度，是这次讲话当中提出的一个新概念。从中国共产党领导中国人民选择社会主义方向、确立社会主义制度之始，我国的社会主义就带有鲜明的中国特色。中国特色社会主义制度概念的提出和内涵的界定，是中国共产党在社会主义制度创新领域丰富实践成果的科学总结和理论提升。

这当中，包括了人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等构成的基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。

记者：人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，它的建立经历了怎样的过程？

金民卿：人民代表大会制度，是中国共产党人根据马克思主义的民主学说，结合中国具体国情而形成的独特的根本政治制度。新中国建立前夕，围绕着如何在一个农民占绝大多数的相对落后的国家真正做到人民当家作主的问题，党的第一代中央领导集体进行了深入的探索，他们着力建立一种既符合中国国情又符合社会主义原则根本政治制度，来维护和保障人民民主的权利。

当时，可供中国共产党人选择的民主制度有苏联的苏维埃模式、西方的三权分立模式等。那么，中国该选择什么制度模式呢？在中共七届二中全会上，毛泽东在谈到新中国的人民代表会议制度时明确指出：我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度；但是，我们又必须结合中国的具体国情，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃。

这就是说，人民代表大会制度与西方的议会制度有着本质区别，同时与苏联的苏维埃制度有所不同，而是完全符合中国具体实际的独特而科学的根本政治制度。它体现了国家一切权力属于人民，体现了中国共产党的领导地位和执政地位，体现了我国社会主义国家性质，是中国人民当家作主的根本途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。

记者：我国的一系列基本政治制度又是怎样形成和发展的呢？

金民卿：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国共产党从马克思主义的基本原理出发，结合中国特定斗争形式和政治主张发展起来的一种新型民主制度和政党制度。

在抗日战争时期，中国共产党就探索建立各阶层各党派合作的“三三制”的政权形式。抗战结束前，中国共产党提出要废除国民党专制独裁，实行多党政治协商，建立民主联合政府。解放战争期间，中国共产党和各民主党派纷纷把政治协商会议作为一种政治斗争的形式，要求召开政治协商会议，实行民主政治。１９４９年，中国共产党通过政治协商会议的形式建立起新政权，中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治斗争形式和政治主张，上升为一种新型的具有中国特色的基本政治制度。

民族区域自治制度，是中国共产党在创造性地解决民族问题的过程中所形成的一项基本政治制度。在起草《共同纲领》时，毛泽东就提出，我们要搞统一的共和国而不是联邦制，要实行民族区域自治而不是民族自决，因为这样做对加强民族间的团结与合作是有利的。１９４９年９月２９日通过的《共同纲领》就明确规定，“多民族聚居地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”从而把民族区域自治作为我国处理民族关系问题的制度选择。

实现人民当家作主，保障广大群众的民主权利，是中国共产党努力探索的一个大问题。新中国成立以后，中国共产党高度重视人民群众依法行使民主权利、管理国家事务。例如，毛泽东就特别注意人民来信，把它看作是人民实现民主权利和表达自己诉求的重要方式，他向各级党委发出指示，要求“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”

改革开放后，随着我国民主政治建设的发展，基层群众自治制度逐步建立起来。这种制度是我国基本政治制度的有机构成，是中国社会主义民主政治的重要内容，是人民依法行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，实现人民当家作主最有效、最广泛的途径。

记者：国家的发展离不开经济建设，请您介绍一下我国基本经济制度的建立过程？

金民卿：创建符合中国国情的社会主义基本经济制度的探索，从新中国成立以后就开始了。党的第一代中央领导集体，领导中国人民进行了艰苦卓绝的努力，成功实现了对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造，到１９５６年，初步建立了以国营经济和集体经济为主体的社会主义基本经济制度。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的发展，我们的基本经济制度不断发展和完善，形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，极大地解放了社会生产力，使我国经济实现了跨越式发展，人民生活水平也有了明显提高。

中国特色社会主义制度，符合我国国情，顺应时代潮流，具有鲜明特色和特殊优势，是当代中国社会发展进步的根本制度保障，在几十年建设改革发展的过程中发挥了巨大作用。随着我国社会主义现代化建设的不断发展，中国特色社会主义事业的不断前进，中国特色社会主义制度必将得到不断完善。