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中国无巨灾应对预案 民政部官员总结汶川经验教训


http://www.sciencehuman.com   科学人  网站 2009-05-11

   

 民政部一线救灾官员系统总结汶川地震救援五大经验和四大问题

 这两天网上大家都在讨论学校建筑的问题。我想问的是,我们有没有关于学校和其他建筑物的比较规范系统的安全标准体系呢?有,但我们的安全标准体系非常宽泛,非常原则,有的甚至还存在着缺陷,因此问题来了大家就陷入了道德、理念的争论。这是我们安全标准体系缺乏标准的体现。

              ——王振耀

    5月0日,清华大学公共管理学院NG O研究所举办汶川地震周年论坛暨《汶川地震公民行动报告》首发式,民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀总结了汶川地震应急救援5方面经验,指出应急体制机制仍存在4方面问题有待改观。

    “去年全社会的救灾行动,提升了中华民族整体的慈善精神和慈善品质。提升了多少年?有人说至少10年。”尽管如此,但王振耀认为,对汶川地震进行系统的学术总结“一直是太少太少了,我们需要在清华大学这样的学术殿堂中总结、升华在去年汶川地震中,全社会爆发出来的公民行动。”

    应急救援五大经验

    1 、震后政府全面启动应急机制

    王振耀认为,政府官员不同的活动方式决定了政府是否能够有效调度社会资源,作为社会公共资源的掌握者,政府官员的理念和活动方式和社会资源的调度密切相关。S A R S之后,政府应急行动建设的经验得以总结,并应用于去年初的雨雪冰冻和汶川地震等的灾后救援:

    “去年5月15号,我跟着回良玉副总理到了灾区,立即组建前方指挥部。当时可以想象,有很多很具体的政策需要现场研究决定,比如我们下飞机之后面对的第一个问题就是,遇难者的遗体怎样处理。到15号的时候,已经发现了几万具遗体。要是在北京天天看文字,恐怕很难想象。所以这套应急体制的建设,便利了全国人民和国际社会到灾区展开救援的调度和协调。”

    2 、系统调整应急政策

    “有的记者形容当时灾区成了‘共产主义社会,吃饭不要钱’;但如何让灾民井然有序,确实需要整体行动,需要精细规划。”王振耀介绍,比如“ 一天1斤粮10块钱”,涉及到上千万丧失家财的灾民。特别是对“三孤”人员每月发600元钱,算下来一天20块钱,这样很多灾区群众就比较起来:与其每天找政府要粮吃饭,不如每天找政府要这1斤粮10块钱。

    针对广受关注的遇难者遗体处理政策,王振耀介绍,“面对六七万具遗体,如果当时不是允许土葬、掩埋(当然事前还有照相、D N A提取),并对遇难家庭每家补贴5000块,而是遵循惯例要求火化遗体的话,试想一下,一个中型火化炉一天就能火化几百具尸体,即使把整个成都平原所有的火化炉全部打开,10天20天都火化不完。”

    3 、新中国最开放的灾情报道

    “汶川地震的新闻报道,是新中国成立以来舆论报道最为开放、最为公开的一次”,王振耀认为,“灾区中外记者都可以自由报道,那里没有什么传统的宣传口径。”

    在王振耀看来,对救灾行动来说,记者报道搭建了一个信息平台:“在当时通讯中断的情况下,很多灾情和救灾信息就依靠记者,我们也依靠看电视、听广播来收集信息,然后来决定怎么办。”

    如何看待救灾中的负面报道?王振耀说:“我们后来总结,汶川地震中负面报道应该说是极少极少,即使有些负面报道,也会提醒我们。”

    王振耀举例称:“比如有记者报道,在映秀灾区送上了方便面、矿泉水、饼干,但那里还有一些儿童、婴儿,他们喝矿泉水不行,吃饼干不行,那里没有牛奶,没有奶粉。”王振耀感慨道:“记者的批评提醒我们,尽快组织把奶粉牛奶送上去,这样多好啊!”

    4 、最大限度开展社会动员

    “当时很多民间组织给我打电话问我,我们到灾区去怎么安排?我的回答是:我还没有人安排呢!我到灾区每个县去,都找不到官员接待,你也不可能要求安排人接待。”

    据王振耀介绍:“中央电视台的记者在民众中发现了我,说我在灾区明察暗访;我说我没有明察暗访,我还拿着工作证 跟 大 家 说 我 是 救 灾 司 司 长(记者注:当时王振耀任民政部救灾司司长),来看看救灾安排怎么样。”

    对于汶川震后志愿者的表现,王振耀给予了高度的评价:“我在媒体和讲座上公开说,如果这次没有志愿者和全国慈善大行动,灾区那么快稳定下来是不可能的。”

    “我在灾区看到了,就是那些年轻人、老板,有钱的、没钱的,宗教的,各种各样的社会组织,他们去组织很多细腻的救援行动,整个灾区才有序。包括如何排队吃饭、怎么清理垃圾,怎么分发帐篷。”回忆起一年前的场面,王振耀如数家珍:“我记得一个细节是,一个小姑娘跟灾民说,医疗队的肉菜是给老人和妇女儿童的,没有肉菜的就是给其他人的。之后在场的人中有两个小姑娘排了一队,剩下的人完全是理性地排起了另一队。”

    5 、震后救灾创新应急体制

    实现巨灾救援的有序化,尤为关键。对此,王振耀坦承,当初个别想法也是不断调整:

    “一开始每个省到灾区都自己找地方,结果一个县里面有好几个省的救援队伍。救援物资运到那里该怎么卸?问题一下解决是很难的。怎么让它有序化?我们开始就设想,一两个省对口一个市,但组织了几天之后发现不行,行政环节太多。”

    “全国各地的医生都在抗震救灾的第一线,那么全国这么多大医院,如何让它有序化?在大灾面前组织这种最直接的、绕过各种行政环节的紧急救援,比如医生这个职业的组织,就绕掉了很多行政环节。”

    应急机制四大缺陷

    此外,王振耀还谈到,汶川应急救灾也有一定缺陷,并坦承“现在对这个缺陷的研究不够。”

    中国尚无巨灾应对预案

    “大家知道,‘9·11’之后美国制定了非常大的巨灾应对预案,但我们国家尚没有一个为全国人民所大体知道的巨灾应对预案。”据王振耀介绍,“最高领导人如何在紧急情况下有序指挥救灾,关键就要看巨灾应对预案,巨灾应急行动是非常需要领导的。”

    应急装备和组织存在缺陷

    “处理唐家山堰塞湖的时候,我们只能用人工扛着炸药包上,如果没有俄罗斯的大型机械上去调动十几吨的石头的话,唐家山堰塞湖的后果不堪设想。”

    回忆起当初的情形,王振耀指出:“讨论研究的时候我们往往是说精神、说思想的多,说装备、说组织的少。到现在我们在装备改进方面仍存在着问题,更不要说应急组织也存在着一定的缺陷了。所以尽管我们行动很多,但在专业化、大型的应急组织方面,我们比俄罗斯、美国、日本和其他一些周边国家都有差距。”

    安全标准体系存在缺陷

    “这两天网上大家都在讨论学校建筑的问题。我想问的是,我们有没有关于学校和其他建筑物的比较规范系统的安全标准体系呢?”王振耀在演讲中并没有回避社会热点:“有,但我们的安全标准体系非常宽泛,非常原则,有的甚至还存在着缺陷,因此问题来了大家就陷入了道德、理念的争论。”王振耀认为,“这是我们安全标准体系缺乏标准的体现。”

    缺乏具体规程、守则

    “在汶川地震发生一周年的时候,我特别提醒大家,为什么在进行了五六年应急体系建设之后,在国际社会看来,我们还存在着常识性的应急体系建设的缺陷?”

    王振耀认为,我们有基本的应急法,但需要落实为具体的行政行动和社会行动;在全世界都有一些操作规程、守则,非常具体,但我们在这方面有待落实。

    “我们需要转变的是现代应急体系建设的方式。”王振耀指出:“从根本上说,就是应急体系建设知识生产方式的转型,我们需要在学习研究的角度、方式、领域上进行一定的调整和转变。我们更关注能够在实践中应用、能发挥最大效果、能和国际社会接轨的应急体系建设的基本经验、基本文化和基本技术。 ”

    王振耀简历

  现任民政部社会福利和慈善事业促进司司长,曾任民政部救灾救济司司长等职。在救灾救济司任上,他推动城市居民最低生活保障制度的全面普及和 ”应保尽保“目标的实现;建立了国家自然灾害救助四级响应体系,加快了灾民救助工作的规范化进程,直接参与组织多次重大灾害的救助工作。汶川地震3个月后,王振耀从呆了11年的民政部救灾司调任新成立的社会福利与慈善事业促进司司长,他自喻接手的是“在汶川地震里长大10岁的中国慈善”。

    本报驻京记者 陈宝成 实习生 罗寰宇

    (根据录音整理,有删节)

 [南方都市报  2009-05-11 ]  

 

相关报道

直面灾难,中国收获启示

    新华网北京5月11日电 题:直面灾难,中国收获启示

    新华社“新华视点”记者

    “5·12”,中国伤痛之日。一年前的这一天,汶川大地震突如其来,天塌地陷,山河破碎,同胞罹难,举国同悲。

    震后这一年,是艰难而非凡的一年。党中央、国务院领导英雄的13亿人民直面灾难,与死神争夺生命,在废墟上重建家园,中国勇气、中国力量、中国智慧震动也感动了世界。

    波澜壮阔的抗震救灾和灾后重建实践,让我们收获了许多极其宝贵的启示。以人为本的宗旨、社会主义制度的活力、尊重科学的理念、民族精神的升华,融入中华民族的血脉,不断推动我们的国家和社会走向进步,并成为全人类的共同财富。

    我国将今年的5月12日定为第一个“防灾减灾日”,以此提醒人们居安思危,常存忧患之心,增强防灾意识,清醒地面对自然灾害的风险、威胁和挑战。

    应对灾难贯穿以人为本的宗旨。人文关怀精神在实践中不断深化,保护人民生命财产安全成为灾后重建的第一主题

    “新家肯定比地震前的家更好。”尽管眼下还住着板房,张碧英却已经开始憧憬她的家乡映秀镇重建后的样子。4月中旬,汶川地震震中映秀灾后重建总体规划通过审批。很少有人知道,她的信心来自于一个细小的回忆。

    那是去年6月,中铁十六局的职工来给映秀搭建过渡板房。一天晚上,张碧英发现,几个已经累得没力气说话的援建者脱下手套,用手掌摸索板房边缘。一问才知道,他们怕建造过程中留下锋利边角,划伤住进来的受灾群众,每天干完活都要这么摸一遍。隐患排除了,他们自己的手却不断被划破。

    张碧英十分感动,她说:“人家替我们考虑得这么细,这是真正的‘以人为本’。”她相信,有这样的工作态度,映秀肯定能建成一个美好的地方。

    以人为本,在抗震救灾和灾后重建的历程中,人们更加深切地体会到这四个字沉甸甸的分量。

    正如胡锦涛总书记强调的,人的生命高于一切、先于一切、重于一切。在抗震救灾的全过程中,全国人民和时间赛跑,与死神抗争,充分体现了珍爱生命、保护人民的人文关怀精神。三天“全国哀悼日”的设立,更显示出了中华民族对人的生命的尊重。

    一年来,在灾后重建中,以人为本的思想贯穿在规划、施工、监管的全过程。

    2008年6月8日,震后第27天,国务院发布《汶川地震灾后恢复重建条例》。国务院法制办主任曹康泰说,条例不论是制度设计还是规定的政策措施,都是围绕着以人为本展开的:过渡性安置和村民住宅建设强调尊重人民意愿;活动板房的使用体现人性化;保障受灾群众基本生活条件,体现人文关怀;现场清理充分尊重当地少数民族风俗习惯。

    9月19日,《汶川地震灾后恢复重建总体规划》正式发布。国家发展和改革委员会副主任穆虹说,规划编制的第一原则就是以人为本:从灾区群众生活生产需要出发,把切实保证人民群众生命财产安全作为前提,兼顾生活质量和生产发展,兼顾现实需要和长治久安,把灾区群众的根本利益放在首位。

    巨大灾难带来伤痛,也催人警醒。风险防范理念全面渗入灾后重建的各个层面,“安全”成为第一要素。

    在什邡,农民改变了祖辈遵循的随意建房方式,头一次拿着建筑专家提供的图纸盖房子。很多农房实行统规统建,有效提高了建筑规范性。广大农村地区以往长期不设防的局面可望得到根本改观。

    在成都,300多所新建学校不仅抗震烈度比普通民房高1-2度,还被规划为关键时刻的避难所。学校成为最安全、家长最放心的地方。

    从更加宏观的层面看,抗震救灾和灾后重建以一种特殊方式进一步推动了我国灾害防范和抵御能力的提高。

    以人为本,还体现为全社会风险意识的增强。北川的老县城、绵竹的汉旺镇、青川的东河口,一片片触目惊心的废墟、一座座崩裂扭曲的山体被完整保留下来,以这种真实的灾难场景,作为防灾减灾教育的基地,警示后人。

    在第一个国家“防灾减灾日”前夕,《中国的减灾》白皮书将发布,旨在纪念汶川地震罹难者,并唤起社会各界对防灾减灾的高度关注。

    汶川大地震后实施的心理干预活动,是我国首次对受灾民众进行的大规模心理救援行为。众多心理专家留守灾区,帮助受灾百姓走出阴影,重塑希望、信心和勇气。

    从这里,人们看到了以人为本理念在现代社会生活中的深度拓展。

    抗震救灾彰显社会主义中国强大发展活力。社会主义制度在实践中不断实现自我完善和发展,中国特色公共危机应对体系日益成熟

    5月9日,汶川县三江乡宣布恢复重建任务基本完成,这是地震灾区第一个完成灾后重建的乡镇,仅用了不到一年时间。47岁的河坝村村民姚富荣住进了新建的“藏族风情园”旅游开发区,他说:“这里不仅能永久居住,还解决了我们一家人的生计。”

    几个月来,对口援建三江乡的广东省惠州市干部职工及早动手,科学施工,与时间赛跑,终于拔得灾后重建的“头筹”。

    非常时期必有非常之举。去年,在党中央、国务院部署下,全国19个省市与灾区建立了对口支援机制。得益于全国人民的大力支援,在西方发达国家通常要花费五年以上的灾区重建繁重任务,可望在两年内基本完成。

    这是社会主义制度“集中力量办大事”政治优势的又一生动体现。

    2008年5月15日,在抗震救灾最紧急的关头,温家宝总理就指出,抗震救灾工作是关系全国、关系全局的大事,必须举全国之力,才能把这项工作做好。

    汶川大地震发生后,中国举国动员,迅速展开了人类历史上规模最大的一次救援行动,速度之快、效率之高震惊世界。这种具有鲜明中国特色的抗灾方式,被国际社会称为“巨灾风险防范的中国范式”。

    “全国一盘棋”,很多常规和禁区被突破了。条块、部门、地域之间不再彼此分割,形成了协同应急的巨大合力。中央政府的核心作用、人民军队的关键作用、强大国力的保障作用、全民参与的推动作用、媒体舆论引导的凝聚作用,五者整合,展示了我国综合灾害风险防范结构与功能体系的优化。

    国家行政学院副院长袁曙宏将此视为我国制度创新的一个经典范例:“这表明我国行政运行机制和政府管理方式,正在实现向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。”

    一个聪明的民族,总是善于从灾难和错误中汲取新的智慧。只有在实践中,社会主义制度才能不断自我完善,使其优越性更加充分地发挥出来。

    一年来,抗震救灾的经验经过理性总结,成为我国社会主义制度的有益养分。最明显的表现是,我国公共危机应对战略体系日益成熟。

    在立法层面——

    《汶川地震灾后恢复重建条例》的发布,是我国首次针对某一场自然灾害的恢复重建专门出台一项法规。

    2008年12月27日,新修订的《中华人民共和国防震减灾法》在十一届全国人大常委会第六次会议上获得通过。新法制度设计更加细化,可操作性更强。

    今年4月9日,拟议中的《中华人民共和国救灾条例》公开向社会各界征求意见。

    在体制机制层面——

    应急管理体制机制的健全提上了日程,目标是进一步加强各级应急管理领导机构和办事机构建设,建立健全统一指挥、反应灵敏、部门协调、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。

    防灾减灾国际合作机制进一步受到重视。汶川地震后,我国首次在重大灾害中接受国际援助。目前,甲型H1N1流感疫情正在对人类公共卫生安全构成严峻挑战。在经济全球化背景下,特大自然灾害的影响往往具有跨国扩散性,加强应急管理的全球合作至关重要。

    公共危机社会动员机制成为各界研讨的新课题。在汶川地震救援过程中,社会动员发挥了突出作用。政府、企业、非政府组织、公民等力量凝聚在一起,共担责任,共克时艰。这一成功经验正在得到总结和提升。

    应对重大自然灾害,是国家公共安全的重要组成部分。如何建立和完善符合中国国情、适应时代要求的灾害防控战略体系?人们在实践中不断进行着新的探索。

    灾后重建的方式进行了新的尝试,“多元化”成为突出的亮点。与计划经济体制下政府包揽灾后重建的方式不同,这次灾后重建,在群众自力更生、地方主导、中央支持的基础上,广泛发动社会力量投入重建,运用市场杠杆,鼓励各类企业参与到灾后重建中来。这种办法已经取得明显成效。

    灾后重建“尊重科学”主线始终如一。按自然规律办事的自觉性在实践中不断提高,人与自然和谐相处的意识日益深入人心

    2008年12月20日,在北京航空航天大学图书馆里,温家宝总理向同学们讲述了他在汶川地震中的亲身感受。谈到处理堰塞湖我们不得不向外国租用米-26直升机时,他说:“这很刺痛我的心”,“我们应该立志,让中国自己的直升机能够制造出来。”

    抗震救灾和灾后重建实践,给人们上了尊重科学的一堂大课,使我们对客观世界规律的认知和把握前进了一步。

    卫星航拍、生命探测仪、空中通道……和过去的历次救灾相比,这一次,科学技术显示出了强大能力,成为抗击天灾的有力支撑。

    掌握科技“武器”的能动因素在人。抗震救灾中体现出的科学精神,体现在宏观层面的指挥、统筹、决策、调配,也体现在洞察排忧解难之中的关键环节,体现在对难易轻重数据规模的把握。

    科学来自于对灾难的充分前瞻和估量。“上万种应急预案是抗震救灾的‘第一功臣’。”一位参与应急指挥的人士回忆,在灾后交通、通讯阻断的背景下,千头万绪的救灾工作之所以忙而不乱,正得益于2003年非典疫情以来各种应急预案的完善。

    胡锦涛总书记指出:“人类是大自然的一员,大自然是人类赖以生存和发展的物质基础。在改造客观世界和主观世界的实践中不断认识自然,在顺应自然规律的基础上合理开发自然,在同自然的和谐相处中发展自己,是人类生存和进步的永恒主题。”

    一年来,在抗震救灾和灾后重建过程中,“尊重科学”的主线始终如一。

    2008年底,国家发展改革委批复了中国地震背景场探测工程项目,标志着国家防震减灾规划确定的国家地震安全计划的实施迈出了第一步。这项工程旨在提高我国地球物理监测分析能力。

    去年8月,中国地震局对我国地震速报时效提出了更高的要求。地震短临预报仍是世界公认的科学难题,人类无法控制地震的发生。但是,人在地震面前并非无可作为,关键是要自觉认识和把握自然规律,按自然规律办事。

    尊重自然、尊重规律、尊重科学——2008年7月3日,国务院发布《关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》,上述“三个尊重”被郑重写入。

    去年9月,《汶川地震灾后重建总体规划》正式发布,其最大的亮点之一是首次使用了“功能分区”的概念。

    根据资源环境承载能力综合评价,按照国土开发强度、产业发展方向以及人口集聚和城镇建设的适宜程度,规划区国土空间被划分为“适宜重建区”“适度重建区”“生态重建区”三种类型。

    “承载责任的前提,需要有科学谋划,亦需要科学建设。这当中交织着对灾区百姓、对子孙后代、对历史的重大责任考量。”国家发展改革委宏观经济研究院副院长王一鸣说。

    这是我国首次针对某一灾害编制国家级重建规划,它的编制过程本身就充分体现了科学精神。出台前不仅经过严谨的评估论证、问卷调查,而且用中、英两种文字向世界发布,全球征集意见。完全有理由说,这一规划是人类智慧的结晶。

    在重建中获得新生的灾区,不仅恢复原貌,而且大量引进国内外先进技术、管理、理念,实现产业转型、升级、换代,吐故纳新,在新的起点上开始了更高水平的发展。

    王一鸣说:“过去,人们习惯把自然灾害视为人类的‘天敌’。而今,人们越来越清楚地看到,在宇宙中人类是多么的渺小和脆弱。我们必须学会顺应自然,努力与自然和谐相处,认识和把握自然规律,趋利避害。”

    危难之际再次激发巨大民族凝聚力。古老民族精神在实践中不断丰富和升华,伟大抗震救灾精神给人类可持续发展增添启示

    灾后重建,既要重建物质家园,也要建设精神家园。中国五千年传统文化,是海内外每一个华夏儿女的根脉所系,每到危难之际,总会神奇地转化为强大的民族凝聚力。这一点,在汶川大地震中彰显无遗。

    2008年5月19日14时28分,国旗半降,汽笛鸣响,全国人民默哀3分钟。这一刻,古老的民族精神在新时代获得了升华。

    危难关头,我们的党、我们的军队、我们的人民万众一心,众志成城,不畏艰险,百折不挠,以人为本,尊重科学,谱写了人类抗灾史上的壮丽史诗,铸就了伟大抗震救灾精神,成为中华民族精神宝库中的又一股充满强大生命力的新鲜血液。

    “我们中华民族数千年来历经艰难险阻,依然巍然屹立于世界民族之林而不倒,靠的正是这种强大的民族精神。”中央党校原副校长李君如指出,地震灾害中迸发的以爱国主义为核心的民族精神,不是偶然,而是因为社会主义核心价值体系“内在地贯穿着爱国主义”。抗震救灾凸现的精神,要成为人们长久的精神价值坐标。

    震后一年间,伟大抗震救灾精神所蕴含的非凡力量一直在延续。

    “江苏小区”“天津小区”“同心路”——在四川、陕西、甘肃灾后重建现场,这样的新地名形成了一道道独特的风景,几乎每个地名背后都有一段对口支援的感人故事。一年来,对口支援的各省市不仅给灾区带来了人力、物力、财力、智力支援,更带来了全国人民的手足深情。

    还有那些志愿者。很多人灾后继续留下来,做着默默无闻的工作。一个北京中年人,在汉旺板房区为受灾群众开了免费图书馆;一个河北小伙子留在都江堰为过渡安置群众干各种杂活;一个上海姑娘,为照顾一名地震致残孤儿,在灾区整整坚守了一年……

    一点很小的善心,乘以13亿,都会聚成爱的海洋;一个巨大的困难,除以13亿,都会变得微不足道。

    民族精神是一个国家综合国力的重要组成部分,其内涵总是在历史进步中不断得到丰富,在灾难中不断得到升华,在弘扬中不断得到培育,在培育中实现更高层次的发展。

    在抗震救灾和灾后重建的艰难历程中,中国人民表现出的坚忍不拔、负重自强的民族品格,让世界为之动容。去年震后,俄新社一篇文章说:“面临灾难,中国展现出坚韧与顽强,中国赢得了全世界的敬意和赞扬。”

    进入21世纪的地球,并未因人类的进步和繁荣而避免来自自然或社会领域的重大灾难。人类如何实现长久的生存与发展?从中华民族五千年辉煌而曲折的历史中生长出来的抗震救灾精神应具有重要启示意义。(执笔:李柯勇;记者:谭浩、侯大伟、储国强、宋常青)

 

 

 

 

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