昨天（24日），全国人大常委会首次审议《反垄断法》草案，《反垄断法》开始进入立法程序。早在1994年，全国人大常委会就将制定《反垄断法》列入八届全国人大常委会立法规划，以后相继列入九届、十届全国人大常委会立法规划。但直到最近，国务院第139次常务会议上才出草案。而在这之后，对草案内容，社会各界仍极为关注。

　　关注的焦点有两个：是否详尽规定反行政垄断；反垄断机构如何设立。相对而言，反垄断机构条款更为重要。因为，即使不反行政垄断，而只反一般商业垄断，如果没有有效的反垄断执行体系，则该法的效果就会大打折扣。

　　根据目前透露出来的草案内容，对反垄断机构的设立，草案仅规定了成立反垄断委员会，负责协调国务院不同部门间的反垄断合作；另由“国务院反垄断执法机关”来执行，但是，反垄断委员会与这个执法机构是什么样的法律关系；这个执法机关将设立在现有行政部门内部，还是单独设立成为独立执法机构；主要由行政官员主导，还是由法律与经济专家组成；是否设立分支执法机构，其内部架构如何；它的调查权、执行权有多大，是否拥有部分司法权，是否可以充当原告……凡此种种，草案还需要予以明确。

　　在反垄断领域，大量执行活动由具有行政性质的机构承担。法律若不能对该机构的性质、权限、架构及其与其他部门的关系界定清晰，则该机构未来的运转将面临困难。

　　更重要的是，未来将要设立的反垄断执法机构，对某些企业来说，握有毁灭性的权力。按照法治原则，此类权力必得经过法律的明确授予，该机构才可行使。强制性越大的权力、对公民个人和企业影响越大的权力，授权的法律文件越应当详尽而具体地规定。在法治较为健全的国家，每一重要政府部门及独立机构的设立，均由法律予以明确规定，机构的权力直接来自法律的明确授权。

　　《反垄断法》之所以迟迟难以出台，据新华社此前报道，在于各界对涉及反垄断的一些原则性和方向性问题一直争执不下，甚至还传出了几家政府部门争夺《反垄断法》起草权的传闻。政府的每一个机构都天然有扩张权力的冲动，因而即便真的出现这种情形也并不奇怪。问题在于，面对这种情形，应以何种立法程序应对？

　　我们以前常用的做法是，法律草案绕开难题，对机构先做模糊处理，待法律通过之后，再由行政部门运用其自由裁量权设立机构。但是，这种习惯不合乎权由法授的法治原则。在法律所涉及的实体问题没有找到正确的解决方案时，如果匆匆制定法律，法律将很难具有基本效力。立法的目的是为了解决问题，立法的过程就是寻找正确的解决方案的过程。只有法律体现了正确的解决方案，它才能够在颁布之后变成现实的制度，并自然地赋予执法活动以持久的动力，使它真正地影响人们的生活，从而获得人们的尊重。

　　《反垄断法》的制定过程，大体上是建立我国反垄断制度的公共辩论过程。反垄断的方向、反垄断机构等重大问题，需要在《反垄断法》的起草、审议过程中逐一澄清，并最终确定一个正确的解决方案。因此，建议全国人大常委会就企业界、公众普遍关注的反行政垄断、反垄断执法机构等重大实体性问题，通过立法听证，通过与行政部门沟通，形成明确的、符合民意的解决方案，让这次立法过程推动我国建立起合理而有效的反垄断制度。

　　日前，提请全国人大常委会审议的《反垄断法》草案，在限制行政机关滥用公共权力妨碍竞争方面，下了很大功夫。草案中设立专章，禁止行政机关和公共组织在市场上滥用权力以及实行歧视性政策。草案规定，行政机关和公共组织不得滥用行政权力，以任何方式限定或者变相限定单位和个人只能经营、购买、使用指定的经营者提供的商品；不得以采取同本地经营者不平等待遇方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

　　此外，行政机关和公共组织也不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间自由流通和充分竞争：对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；对外地商品采取与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；采取专门针对外地商品的审批、许可等手段，限制外地商品进入本地市场；采取设置关卡或者其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出。

　　目前在反垄断方面的立法努力表明，打破垄断将是我们进一步发展市场经济的重大主题。它同时也表明，尽管我们已经在发展市场经济的道路上走了二十多年，但是，在政府权力与市场权利之间的相互关系上，依然有许多斩不断、理还乱的复杂纠结。

　　破解此类复杂纠结，规范公共权力边界，拓展自由竞争空间，首先依赖明确而强有力的规制。因此，清晰、合理、完整的法律体系必不可少。比如，美国从19世纪末的《谢尔曼法》开始，发展至今而成完整的反垄断法体系，它被称作“经济宪法”或“自由企业的大宪章”，可见对垄断之反与不反，以及怎么反，是市场经济的生命线。

　　但是，我国的特殊国情在于，市场经济是在突破计划经济体制束缚的过程中逐渐生成的，而计划经济体制下形成的“原发性垄断”与政府行为密切相联。所以，无论是反对传统性的垄断还是原发性的垄断，都要求我们首先约束和纠正政府的行为。因此可以说，真正要有效地开展反垄断，除了立法理念和技术，还必须有两个条件配合：一是重新定义政府与经济的关系，二是平衡地区差别。

　　全国将工作重心转移到经济建设上来，是改革开放初期政府执政观念的重大变革，并且的确成就了我国经济发展的奇迹；但是，应该看到，由于对政府与经济建设的关系的认识还不明确，造成地方经济发展与地方的GDP有关，与地方政府的财政收入有关，与地方政府官员的仕途升迁有关。这种体制关联是双刃剑，既促进地方经济发展，也刺激地域性的经济－政治垄断。

　　这种垄断导致地方与地方之间相互歧视性地对待，从而危害市场经济的平等竞争原则。因此，反垄断立法其实是要求政府执政观念的第二次变革。以经济建设为中心，是要求政府为发展市场而努力，这种努力不是要政府自己在其中担当经济角色，而是要为市场活动主体的决策，提供最好的环境条件。具体来说，政府的主要工作是着眼于“流动性”，即拆除壁垒，提高市场的可进入性。要使政府做到这一点，除了法律，政府行为和政府绩效的考核指标，显然也需要有重大变革。

　　还应当承认，地方性垄断的形成，与地域发展不平衡有关。在地区差别较大，而且这种差别也与整个政府投资以及发展政策上的倾斜有关的情况下，相对落后地区更容易倾向于以保护主义的垄断，作为自己的一种发展策略。不可否认的一点是，鼓励商品以及其他市场要素的自由流动，在某种程度上，的确会对相对落后地区造成冲击。因此，要坚持统一市场与公平竞争，中央政府就要在扭转不平衡方面有更大努力。否则，地方垄断问题就很难从根本上解决。