http://www.sciencehuman.com 科学人 网站 2006-06-22
国家审计署审计长李金华日前在“中国科学与人文论坛”上说，中国深化政府体制改革、转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费纳税人的钱。这使我想起今年“两会”期间政协委员任玉岭提供的一组数据。任玉岭说，政府行政管理费用从1978年到2003年的25年间，增长了87倍，大大快于经济增长的速度。
所谓政府成本，指的是政府在提供各种公共产品和服务时而支付的费用，以及维持自身运转而发生的各项花费，此外，还包括政府机关及其工作人员因决策或日常行为不当而发生的信誉资源流失等。
改革以来，中国政府的行政成本之所以有一个较大增长，原因在于以下几个方面：首先，中国改革是由政府主导的，政府包揽了原本由企业、社会、中介机构甚至个人所做之事，自然成本也就相应要多。其次，由于经济的公有性质，投资国有企业占了政府财政支出的很大比例。又由于国有企业普遍的低效率，政府财政的很大一部分必须用于弥补国有企业的亏损。这也增加了政府的财政支出。再次，由于官员特别是一把手的权力过大，决策不受监督，各种形象工程以及由决策失误而造成的各种损耗要财政买单。同时，长期的计划经济造就了庞大的吃皇粮队伍，这都会使得政府不堪重负。最后，随着经济发展到一定阶段，社会对政府公共产品和服务的需求不断增强，政府要满足人们的需求，就必须增加支出。
不过，目前人们所说的政府成本太高，主要是指政府把太多的资源用于自身的运转和消费上。根据一种流行的说法，近年来包括公车消费、接待消费、出国考察以及其他后勤服务消费等在内的费用全部加起来，大约整个财政收入的1/3用在了政府自身的行政公务运行上。由于没有成本核算机制的约束，在政府的开销中，必然会导致经费失控、胡支乱花现象的出现。而这背后，是政府的职能没有从根本上转变，政府过多过深地卷入了微观的经济活动中，管了很多不该管也管不好的事。
从经济学角度看，一个社会之所以需要政府，是因为政府的存在可以节约交易成本，即用成本较低的政府交易代替成本较高的市场交易、企业交易和社会交易。如果政府成本特别是政府自身消费的费用过高，那么政府存在的合理性就值得怀疑。因此，要有效控制和降低政府成本，取决于重新定位政府角色，合理调整政府职能结构，加强对行政决策的成本约束。政府职能为什么转变，哪些职能需要转变，哪些职能归政府，哪些职能应该还给市场或还给社会，完全取决于政府交易成本的高低。政府职能的大小或多少，政府规模的确定，应该取决于政府交易产生的边际成本。
换言之，从成本角度考虑，要建立一个李金华所说的廉价政府，就需要在政府公共服务的供给与生产中，确立市场导向，引入竞争机制，克服政府垄断导致的缺陷，实现公共资金的价值最大化。它包括撤消直接从事或干预微观经济活动和社会事务的机构；积极进行省直管县、乡镇机构改革等探索，减少行政层级；明确职责分工，整合分散在不同部门的相同行政职能，消除交叉重复管理等等。
过高的政府成本不仅会使社会不堪负担，而且也关涉政府在民众心目中的形象，关涉改革事业能否健康发展。当前，在各级政府构建公共财政制度框架的过程中所实行的部门预算、国库集中收付、会计集中核算、绩效审计等制度改革，都是有效控制政府成本的重要举措。
但是，这还远远不够，必须将政府的规模、职能、权力和行为方式都在法律层面给予明确的规定和有效的监督，只有这样，政府才不会浪费纳税人的钱，并以一个较低的成本提供较好的公共服务。（邓聿文）
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行政成本畸高缘于政府奢侈浪费
文/盛大林
6幢崭新的办公大楼、1个巨大的半球形会议中心气势恢弘；数百亩绿地、园林、假山、喷泉环绕其中；波光粼粼的湖面上，几只鸭子在悠闲地游弋……这个充满诗情画意的区域，就是郑州市惠济区办公新址。有人说它像美国的白宫，有人则称之为“世界第一区政府”。（据新华社6月20日报道）
无独有偶。新华社前不久还曝光了郑州市环保局违规建设办公大楼的事儿。据报道，郑州市环保局在组织建设“环境保护监察技术信息楼”项目中，违反了相关法律法规，擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容，项目建设超出初步设计批准建筑面积4900平方米，超出核定总投资2636.28万元。从照片中可以看出，那幢“技术信息楼”果然是气派非凡！（据新华社3月13日报道）
这仅仅是近来见诸媒体的“豪华办公楼”。类似的建筑还有多少呢？可能没有人统计过。但市民们应该都能感觉到，各地最漂亮的建筑除了金融单位、为数不多的大公司之外，就数党政机关的办公大楼了。尤其是近年来，党政机关豪华办公大楼迅速增多，在豪华建筑中所占的比例也越来越大。
办公大楼越来越漂亮，政府的形象也随之越变越好了吗？恰恰相反。惠济区的一位村民对记者说：“区政府没进去过，听说像大花园。可修得再漂亮，跟咱百姓有什么关系？”就连在区政府周围参观的游人也表示，“区政府确实修得漂亮，但这个区的财政如此紧张，政府官员不能只想着给自己脸上‘贴金’”。的确，一个年财政收入只有2亿元的区，竟然花费7亿元建造“世界第一区政府”，实在匪夷所思。
说到这里，我想起了“世界第一富政府”的美国。继2003年之后，美国审计署去年再一次把联邦政府不动产列为重大风险领域。审计报告显示，不动产的闲置与浪费是美国联邦政府当前存在的重大问题。包括国内外的土地和房产设施在内，30多个联邦政府部门共拥有几十万套不动产，价值几千亿美元。这听起来是个很大的数字，但对于世界唯一超级大国的美国来说，不过相当于一场伊拉克战争的花费而已。那么，中国的党政机关有多少不动产被闲置和浪费呢？可能没有这方面的统计。但从中国行政体系的现状（机构比美国多得多，公务员数倍于美国）来看，几乎可以肯定：有过之而无不及！
不是美国审计署以及美国人过于“斤斤计较”，而是政府本来就应该厉行节约、把纳税人的钱用到最该用的地方。财政收入是固定的，这方面的花费多了，其他方面的支出就会减少。因此，要让公共财政发挥最大效益，政府就必须尽可能地降低行政成本，比如公办设备的投入。而中国政府在这方面的投入却高得惊人。据资料显示，2004年，中国至少有公车400万辆，公车消费财政资源4085亿元，大约占全国财政收入的13%以上。此外，全国一年的公款吃喝在2000亿元以上。二者相加总数高达6000亿元以上，如果财政收入按当年2.6万亿元计算，几乎占到财政收入的四分之一。加上办公大楼的投入、正常的行政管理费用、公务员的工资福利以及军费开支，行政运行的成本可能会占到财政收入的一半左右。
而与之形成鲜明对比的是：教育经费严重不足，医疗投入明显偏少，社会保障经费的缺口很大……是因为财政太穷吗？看看各地不断拨地而起的党政机关办公大楼和不断升级换代的豪华轿车以及吃喝账本就知道了。一方面，在公共服务和国民福利方面天天叫穷，与此同时，却在办公条件上大手大脚、极尽奢华——真让人不知道说什么才好！
公民纳税是让政府提供服务的，而不是为了供养公务员的，更不是让公务员们享受的。政府服务当然需要运行成本，但这个成本应该控制在合理的范围之内。然而，“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍，而且近年来平均每年增长23％！”行政管理费占财政总支出的比重，2003年已上升到19.03％。而日本只有2.38％，英国只有4.19％、韩国只有5.06％、法国只有6.5％、加拿大只有7.1％、美国只有9.9％。难怪有专家称：“我们拥有世界上最昂贵的公务和最昂贵的政府！”
我国行政成本畸高的原因在哪里？奢侈浪费显然是主要原因之一。
要建设节约型社会，必先建设节约型政府；要建设服务型政府，财政投向也应该以服务为主。在这方面，中国的理想与现实之间，还很遥远，很遥远……
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